引言

當地方自治條例被中央宣告部分無效，地方要由誰出面挑戰這個決定？地方自治團體自行訂定法規的界線為何、哪些事項即使立意良善也不能自己訂標準？地方的規定跟中央的母法方向不完全一致時，該怎麼判斷有沒有牴觸？最高行政法院113年度上字第28號判決一次回答了這三個問題，並且遵循了憲法法庭111年憲判字第6號判決的意旨。本文將依序分析案例事實、主要爭點、應考提醒，以及與本件高度相關的114年司法官律師二試憲法與行政法第二題。

案例事實

台中市議會於110年修正「臺中市學校午餐自治條例」第4條第1項第2款，規定學校提供午餐：不得使用含基改生鮮食材及其初級加工品，亦不得使用肉品原料來源非國產之各式肉類加工品，且各類肉品及其產製品應符合食安法規定，不得檢出乙型受體素（即萊克多巴胺）。

行政院於111年6月9日函告：其中「不得檢出乙型受體素」部分自110年1月1日起、「不得使用非國產肉品原料」部分自110年10月27日修正施行起，均屬無效。台中市政府不服提起訴願，被決定不受理後改提行政訴訟，一審判決敗訴，上訴到最高行政法院，113年12月30日宣判。

判決結果：一部勝訴、一部敗訴

1. 「不得使用非國產肉品原料」部分，台中市政府勝訴。原判決此部分廢棄，訴願決定及原處分均予撤銷。

2. 「不得檢出乙型受體素」（零檢出標準）部分，上訴駁回，原處分函告無效維持有效。

爭點一：誰才是適格的原告？

這件案子一開始是由「臺中市政府」以自己名義起訴，最高行政法院指出：行政院函告自治條例無效，侵害的是地方自治團體的「自治立法權」，而地方自治權限的歸屬主體是「地方自治團體」這個公法人（即臺中市），不是市政府這個行政機關，市政府本身並未因函告而直接受侵害。真正適格的原告，應該是臺中市這個公法人本身（市長為代表人），或是由立法權受侵害的臺中市議會代表臺中市起訴。

因為函告無效函的受文者正好是市政府，導致這個當事人適格的問題不容易一望即知，法院最後行使闡明權，讓上訴人當庭補正為「臺中市」，程序要件才算補足。考生應特別留意：地方自治團體的立法權若受中央侵害，提起救濟時要以「自治團體公法人」本身作原告，不是以其行政機關的名義。

爭點二：零檢出乙型受體素，為什麼地方不能訂得比中央嚴？

食安法第15條第4項明文只授權中央主管機關訂定安全容許量標準，並非要求「零檢出」。衛福部依此授權已訂有萊克多巴胺的容許殘留標準。法院認為，殘留安全容許量標準屬於中央專屬立法事項，地方不能自行訂定不同（更嚴格）的標準，遵循了憲法法庭111年憲判字第6號判決的意旨。

地方自治條例表面上雖只針對轄區內人事物，但如果其規範效果對轄區外的人事物（例如轄區外的肉品買賣雙方）產生直接、密切的實質影響，就會被認定已經逾越地方轄區範圍，屬於跨轄區甚至全國性事項，不該完全交由地方自行立法。零檢出標準正是因為會對轄區外的肉品交易產生直接影響，所以被認定逾越地方自治立法權限。

學者的不同意見：零檢出這部分，法院是不是找錯了比附援引的對象？

不過，爭點二的結論並非沒有爭議。詹鎮榮老師認為，法院援引憲法法庭111年憲判字第6號提出的「轄區封閉性理論」，套用在這件案子上並不精確。萊豬案處理的是地方食品安全管理自治條例，禁止的是含萊克多巴胺豬肉在「轄區內」的販售、製造、運送、輸出入等交易行為，這種規定確實會讓同一車廂裡的豬肉貨品因為跨越不同縣市而合法性不同，對轄區外的交易產生直接影響。但台中這個學校午餐自治條例規範的對象，僅僅是「受規範學校的午餐食材」能不能使用含乙型受體素的豬肉而已，並沒有禁止含乙型受體素的豬肉在台中市轄區內自由製造、加工、販售、運送等。換句話說，系爭規定限制的範圍，始終被綁定在「台中市轄內公私立高中以下學校的午餐食材選擇」這個相對封閉、地域性很強的事項上，並不會發生111憲判6所擔心的、對轄區外買賣行為產生直接密切影響的效果。

詹老師進一步指出，「不得使用非國產肉品」跟「不得檢出乙型受體素」這兩款規定，其實規範目的完全一致，都是要透過「食材管制」的手段，確保學校午餐的品質與學童健康，兩者都應該定性為「食材管制規範」，而不是「豬肉殘留乙型受體素安全容許量標準」這種一般性的市場管制規定。最高行政法院把同一款規定拆成兩段、各自用不同的審查標準去檢驗，反而讓同一條款的規範體系出現割裂，這是老師認為判決論證上比較可惜的地方。

簡言之，法院認為零檢出標準觸及了中央專屬的安全容許量立法權限，學者則認為這款規定的本質從頭到尾都只是校園食材選擇的管制，跟豬肉在市場上能不能流通、殘留多少劑量是兩回事，不應該被萊豬案的框架限制。

爭點三：不得使用非國產肉品部分，為什麼判決台中市勝訴？

學校午餐業務的主要法源是《學校衛生法》，第23條第3項本身就規定學校供應膳食「應優先採用中央農業主管機關認證之在地優良農業產品」（立法理由是為了讓基改食品全面退出校園午餐，維護學童健康）。既然中央母法自己就有「優先採用在地產品」的意旨，地方訂定「不得使用非國產肉品原料」，法院認為符合母法立法意旨，不算牴觸中央法令。而且法院特別強調：肉品「非國產」不等於肉品「含有萊克多巴胺」，這一款規範的是食材來源、採購政策，不是安全容許量，所以不會牴觸食安法及動物用藥殘留標準。

給考生的應考提醒

1. 練習辨識「當事人適格」

考題給的事實如果是「地方政府對中央的監督處分不服」，不要急著直接進入實體爭點，可以先檢查誰是適格原告：重點是看「實體法上權利、法律上利益的歸屬者」是誰。地方自治團體的「自治立法權」歸屬於自治團體公法人本身，而非其行政機關；行政機關（市政府）縱使是函文的受文者，也不當然就是受侵害的權利主體。

2. 練習「分開論證」的寫法，不要整條規定一起判生死

同一款規定裡有兩個項目（零檢出標準、非國產肉品原料），本件法院分開處理、各自論證、各自下結論。申論題常常故意把兩個性質不同的規定包在同一條文裡混著問，如果答題時囫圇吞棗地整條一起判斷「合法」或「違法」，容易漏掉一半的分數。

3. 記住「是否對轄區外產生實質影響」這個判斷公式

判斷地方自治條例是否逾越地方立法權限，不能只看條文文字表面上規範的是不是「轄區內」的人事物，還要看「規範效果或適用結果，對轄區外居民或事物是否產生直接、密切的實質影響」。若有實質影響，就會視為跨轄區或全國性事項，不應交由地方立法。這個公式在食品安全、環境管制（如：空氣污染）等地方自治條例的爭議中，是很好用的判斷工具。

4. 母法立法意旨可以是地方自治條例的「合法性靠山」

地方自治條例不牴觸中央法令，不代表地方必須完全消極、不能有自己的規定；只要地方訂定的方向，跟中央母法本身的立法意旨一致（甚至是母法鼓勵的方向），地方仍有形成空間。答題時如果遇到「地方是否逾越自治權限」的爭點，記得回頭檢查有沒有相關的中央「母法」，再去比對兩者立法方向是否一致，而不是只盯著有沒有牴觸的字眼。

相關考題：114年司律二試憲法與行政法第二題

依地方制度法第30條第1項，自治條例牴觸中央法規命令者無效，可見自治條例在整體規範位階秩序中，地位低於中央法規命令。既然行政法院對法規命令都享有合法性與合憲性審查權、得於個案拒絕適用，位階更低的自治條例，行政法院當然也有審查權，可以在個案中拒絕適用（但不能逕行宣告其無效），不過也有見解認為，自治條例具有地方立法機關的民主正當性，不應被貶低位階。另外，因為自治條例不是憲法訴訟法第55條所稱的「法律位階法規範」，行政法院也不能就自治條例是否違憲聲請憲法法庭裁判。

根據釋字第467號、憲法法庭111年憲判字第6號（地方自治的制度性保障）、釋字第443號（層級化法律保留）及釋字第806號，地方自治團體就其自治事項，本可以自治條例限制居民基本權利，不需要中央法規的「特別」授權；地方制度法第25條、第28條第2款的概括授權，就已經符合法律保留原則的要求。

需要特別注意的是，看到憲法法庭111年憲判字第6號、地方自治權限這些關鍵字，要先確認題目問的究竟是「這是不是地方自治事項」，還是「地方自治事項還需不需要另外的中央授權」，這是兩個不同層次的問題，不能混為一談。

函告無效性質上是行政處分（參見憲法訴訟法第83條立法理由），應依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起訴願及撤銷訴訟；地方自治團體用盡審級救濟後如受不利確定終局裁判，可依憲法訴訟法第83條第1項第1款聲請憲法法庭宣告違憲判決。

在當事人適格部分，學說上有認為應以地方立法機關為原告、有認為地方行政機關以利害關係人身分提起、也有認為地方行政機關作為函告受文者可代表地方自治團體提起，但晚近行政法院較為一致之裁判見解，是以自治權限受侵害之「地方自治團體」公法人本身為訴願人及原告，並依訴願法第20條第2項、地方制度法第55條第1項、第56條第1項，以地方行政首長為代表人，與本文分析113年度上字第28號判決之立場一致。