作者：瑞蒙
發佈日期：2024年12月12日

目錄

• 零、淺論公課與公課體系
• 壹、論氣候法中碳費之法律性質
• 貳、論碳費之憲法審查
• 參、經典考題

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　　《溫室氣體減量及管理法》於民國104年制訂之際，即於該法第4條宣示將於民國139年（2050年）溫室氣體靜零排放之目標。惟關於「碳費」的徵收規定，是於民國112年同法更名為《氣候變遷因應法》時，始於該法第28以降定有明文。於碳費母法法源出現後，不論是碳費三子法[1]或是優惠費率的訂定均迭生爭議並受到高度討論，可說環境法在公法領域的重要性已經不言可喻，尤其113年司律二試更考出碳費的憲法審查問題，對考試而言更是日趨重要。

　　而碳費既然本質上是國家對於汙染源廠商課與公法上金錢給付義務，自然屬於公課的一種，當然也是高權對於人民財產權的侵害，瑞蒙希望能透過本篇文章，從國家的公課體系出發，並討論碳費的法律性質以及憲法審查實務對該種公課的審查，以幫助讀者處理相關問題。

零、淺論公課與公課體系

一、公課的定義

所謂公課，指國家或地方自治團體，依法律規定，向人民所課徵公法上金錢給付[2]。這種公法的金錢給付義務是「中性的」，因此帶有懲戒性質的罰金或罰鍰雖然也是廣義上的公法上金錢給付，但卻並非通常意義上的「公課」。

公課可能是基於填補國庫的「財政目的」，也有可能基於國家政策的「社會目的」，日常生活中納稅義務人針對所得、消費、財產等面向所繳納之稅捐，當然亦屬公課之一種。此外，公課的課徵須具有公法上的強制性，而非國家居於私人地位或公司營業人的角色來課徵[3]，因此國營事業的盈餘及營業收入，自然亦不會被納入公課體系的概念中。

二、公課的種類—稅捐與非稅公課

如前所述，公課的課徵具有強制性，且以租稅最為重要，因而稅課收入獨立成一體系，除此之外之其他強制性收入則統稱非稅公課，以有別於租稅公課。非稅公課可再細分為規費、受益費及特別公課，其中規費與受益費又合稱為受益負擔[4]。

礙於篇幅，本文僅能將各項公課最核心之概念解釋如下：

(一) 稅捐

我國各項稅法實際上沒有針對「稅捐」之明文定義，學說大多援引德國租稅通則第3條第1項之規定，認為所謂稅捐，指國家或地方自治團體，依財政目的之法律規範，對於所有滿足構成要件之人，所課徵之金錢給付，且該金錢給付不具對價性。

扼要地說，稅捐具有「不具對價性」、「不具目的性」之性質，此為稅捐與非稅公課最大之不同。換言之，稅捐並非基於任何服務的對價，且由於國家稅收以「統收統支」為原則，收取稅收時並非基於特定目的，而是直接進入國庫，若公課具有對價性或目的性，就可能是非稅公課而非稅捐。

(二) 受益負擔（受益費與規費）

與稅捐不同，受益負擔係基於負擔公課之主體之「受益」或是「受益之可能」，具有一定程度的「給付與對待給付」的對價性概念。

費即著重於受益之概念，所謂規費，為國家對個人為「特定之行政給付」時，向該個人所收取之對價，尚可分為「行政規費」、「使用規費」及「特許規費」，如土地登記之規費，即為行政規費之釋例。

受益費則是著重於受益之可能性，為國家於建造或維護公共設施時，由於周遭一定範圍之人民享有特別利益，亦及「因公共設施所帶來的受益可能」，故國家對這些人民收取非稅公課，以填補公共建設之支出，工程受益費即為典型釋例。

(三) 特別公課

特別公課的概念，於我國釋憲實務首見於司法院大法官釋字第426號，該號解釋對空氣汙染防制費之論述為：「係國家為一定政策目的之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途」。於此號釋字之後，釋字515號（工業區開發管理基金）、釋字810、719號（原住民就業代金），釋字788號（廢棄物回收清除處理費）均為大法官就不同的特別公課之合法性與適當性為審查之釋憲案例。

而特別公課與稅捐不同的地方，在於此種金錢給付之收入將納入特種基金專戶，為「專款專用」，且具有「特定之財政目的」，會對「相同屬性的特定群體」徵收之。故可以將特別公課之形式要件、實質要件整理如下[5]：

壹、論氣候法中碳費之法律性質

　　在上述的介紹後，相信讀者對於公課體系已有一定了解，本文即可以面對「碳費」法律性質的問題。首先必須要釋疑的是，碳費不是稅，我國當初並未採如新加坡的「碳稅」立法例，而是採用「碳費」方式對於排放二氧化碳之企業課徵。接下來必須討論的則是，碳費究竟是何種非稅公課？基於特定產業所產生的「外部性」，為避免外部性的轉嫁與外溢，故基於專款專用對二氧化碳排放廠商所課徵之碳費，應屬「特別公課」之性質。以下將從特別公課之法理詳細討論。

　　在形式要件方面，碳費之法源在《氣候變遷因應法》第28條，且用途上，依據同法第32條，中央主管機關應成立溫室氣體管理基金，基金來源之第一款即為碳費。綜合前述可知，碳費不僅有課徵之法源，其金錢之給付義務亦進入特種基金專款專用，而不納入總預算中，符合學理上形式要件，亦符合釋字426號解釋所稱：「……惟特別公課亦係對義務人予繳納金錢之負擔，其徵收目的、象用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其符合具體明確之標準亦為憲法之所許……。」

　　又在實質要件方面，依照氣候法第28之規定可知，碳費係針對「直接排放源」與「間接排放源」之所有人、使用人或管理人所課徵，可知碳費係針對特定排放廠商所課徵，符合「群體同質性」之要件。又碳費係基於國家溫室氣體減量之管制目標，透過經濟誘因達成行為制約，對於排放源排放二氧化碳所造成之「外部性」所徵收費用，符合「群體有責性」之要件。最後，依照氣候法第33條規定，碳費徵收之後並非如稅捐一般統收統支，而是透過溫室氣體管理基金執行溫室氣體減量、氣候變遷調適之用，因此與「群體共益性」之要件亦無違背。綜上所述，碳費之法律性質，應屬「特別公課」。

貳、論碳費之憲法審查

　　由於113年的司律憲法與行政法考題的第二題第三小題考出空氣汙染防制費與碳費之法規範審查問題，因此瑞蒙希望能夠論述碳費做為特別公課，於釋憲實務上的見解。

　　承前所述，碳費作為特別公課，其法律性質並非稅捐，因此稅法基本原則中兩大建置原則—基於憲法第19條之「租稅法律主義」與基於憲法第7條之「量能課稅原則」—均不能適用之。特別公課毋寧應適用者，為憲法第23條之「法律保留原則」與「汙染者付費原則」。以下即就通說審查合憲性之架構介紹特別公課之違憲審查：

一、特別公課所涉基本權

特別公課既名公課，而向人民課予公法上之金錢給付義務，自然是「典型的」侵害人民「財產權」之高權行為。而碳費作為特別公課，當然亦為對於人民財產權之侵害。

實務見解參釋字719號解釋理由書：「…得標廠商所繳納之代金，性質上屬國家基於一定之公益目的，對特定人民課以繳納租稅以外之金錢義務之特別公課。就此部分，其課徵造成人民財產上支出之負擔，亦屬對人民受憲法第十五條保障之財產權限制。……」

另值注意者為，特別公課造成財產權之侵害之原因，並非來自財產權之社會義務性，而是基於汙染源所產生外部性之「汙染者付費原則」，讀者於論述特別公課造成財產權之侵害部分須注意之。

二、特別公課之形式合憲性

特別公課與稅捐不同，其形式合憲性雖不適用憲法第19條之租稅法律主義，惟仍然必須符合憲法第23條所導出之法律保留原則與授權明確性原則之要求。且特別公課並非如同稅捐須有嚴格之「國會保留」，惟至少須有「一般法律保留」之程度。

詳細論述可參釋字426號戴東雄大法官不同意見書：「…反之，特別公課之金錢負擔並無憲法之直接明文，咸認其來自憲法第二十三條之法律保留原則之規定。準此以解，特別公課之合憲性較稅捐薄弱，但因其所受立法監督較稅捐不嚴，故為避免行政機關假課徵公課之名，而達增加財政收入之實，並防止財政憲法遭受破壞與架空，公課之徵收仍應有法律保留之正當性，以確保人民之財產權。有鑑於此，公課徵收之目的、用途、對象、費率評定之原則與期限等項，應以法律予以規定。其由法律授權命令訂定者，其授權應符合具體明確始可。」

釋字788號亦就回收清除處理費之法律保留密度有如下論述：「……是上述回收清除處理費之課徵目的、對象、費率、用途，應以法律定之。考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素，涉及高度專業性及技術性，立法者就課徵之對象、費率，非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定，且其授權符合具體明確之要求者，亦為憲法所許（本院釋字第593號解釋參照）。」

碳費有氣候法第28條，授權中央主管機關課徵碳費，並透過費率審議委員會擬定徵收費率，並就徵收對象、計算徵收、繳費金額之追繳補繳等辦法訂定子法，大體上應符合憲法第23條之要求。

三、特別公課之實質合憲性

實質合憲性方面，釋憲實務對於特別公課多採取「寬鬆」之審查標準，參諸釋字788號解釋理由書：「…惟回收清除處理費之課徵具有特定之政策目標，其所涉及之環保、資源回收等事項，有其專業性及複雜性，基於機關功能之考量，本院爰採寬鬆標準予以審查。如其目的正當，且手段與目的之達成間具有合理關聯，即與憲法第23條比例原則無違。」

於決定審查標準之後即可以審查目的是否正當，應可由憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」規定導出。並於審查碳費的課徵手段與目的之間的關聯時，瑞蒙需提醒讀者注意，特別公課之手段應與正當之目的有合理關聯，惟以113年司律第二題第三小題而言，於涵攝時尚應注意「自主減量計畫」作為碳費制度之一環，具有降低碳費費率之效果，因此應該與碳費之制度一同審查，讀者可自行依照題目審查相關法規後，自行得出合憲或違憲之見解。

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參、經典考題

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肆、結語

　　碳費之課徵於今早已箭在弦上（甚至是已經萬箭齊發XD），作為一個財稅法與環境法領域共同熱切關注的議題，未來於實務上與考試上均有顯著的重要性，值得讀者密切關注。礙於篇幅仍有許多未盡之處，讀者若有任何問題或指教，可於臉書搜尋「瑞蒙不要再稅了」粉絲專頁找到瑞蒙～。最後希望大家一切安泰順心囉！