在111憲判字第11號做成後

實務對於公立學校教師的停聘、解聘不續聘之性質判斷

作者：顏正
發佈日期：2023年8月1日

目錄

• 一、前言
• 二、問題緣起：行政契約與行政處分併用之容許性
• 三、公立大學對於教師之解聘、停聘或不續聘性質於實務見解之演變
• 四、目前實務脈絡
• 五、結論
• 六、考古題

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一、前言

從憲法法庭111年憲判字第11號判決（下稱111憲判11判決）後，就明確指出，公立大學依教師法對於教師的不續聘，從原本最高行政法院98年7月份決議認為之行政處分，變更為契約上之意思表示。
有問題的係：由於111憲判11判決僅明文說明，公立大學依教師法不續聘教師之決定，為基於聘任契約所為之意思表示，非行政處分，但卻未說明其餘之停聘、解聘性質如何？又如果係公立大學以外之中、小學，是否亦為同樣的性質，亦未完整說明。
故本文將探討目前實務的走向，以便於同學們不論是選擇題的選擇上，或是實例題之論述上，應如何作答比較不會跑偏重點。

二、問題緣起：行政契約與行政處分併用之容許性[1]

(一)於行政契約中，是否得併用行政處分？一直都是學說上見解相當分歧之問題。

(二)而不少學者反對行政契約與行政處分併用，理由主要係來自於保護契約之一方為人民，如行政契約履約過程中，允許行政機關得任意改用行政處分為契約內容的話，將會對人民產生一定程度之不利益[2]。

(三)而雖然學說與實務基本上皆認為公立大學與教師之間之契約為行政契約，但98年7月份第1次庭長法官聯席會議卻又指出：公立學校依教師法對於教師之解聘、停聘或不續聘，為行政處分，似違反行政契約與行政處分併用禁止，而遭學說批評，進而產生公立學校依教師法對於教師之解聘、停聘或不續聘究竟是行政處分或是行政契約之意思表示之爭議。

(四)而以下，主要探討實務見解之變革，以及111憲判11判決做成後，實務針對此問題之看法。

三、公立大學對於教師之解聘、停聘或不續聘性質於實務見解之演變

(一)最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議內容

1. 公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。

2. 是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。

3. 除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）。

4. 是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款[3]事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。

(二)憲法法庭111年憲判字第11號判決（判決日期：111年07月29日）

1. 就大學於聘約期限屆至時是否續聘教師而言，大學法第19條規定：「大學除依教師法規定外，……得基於學術研究發展需要，另定教師……不續聘之規定，……並納入聘約。」又依103年教師法第14條第1項第14款及第2項規定（現行教師法為第16條），大學就是否不續聘教師，須經學校教師評審委員會審議，以認定教師是否有不續聘原因，並報主管教育行政機關核准，予以不續聘；而此等規範內容，涉及各大學與教師於聘約期限屆至時，是否不再繼續成立新的聘約關係，且應為各大學與所聘教師間聘任契約之內容。

2. 是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示，雖對教師之工作權益有重大影響，惟尚與大學為教師資格之審定，係受委託行使公權力，而為行政處分之性質（司法院釋字第462號解釋參照）有別。

(三)小節

1. 從上述內容可知，111憲判11判決之內容似乎僅表示：「公立大學」依教師法對於教師之「不續聘」非行政處分，而係基於聘任契約所為之意思表示。

2. 至於其餘部分，是否仍依照98年7月份第1次庭長法官聯席會議，仍為行政處分？或是亦為基於聘任契約所為之意思表示？以下將繼續說明之。

四、目前實務脈絡

(一)解聘之性質──為基於行政契約所為之意思表示

1. 公立大學部分

(1) 最高行政法院110年度上字第19號判決〔（經由徵詢程序統一見解之裁判）裁判日期：112年6月15日〕

憲法法庭判決意旨雖僅闡示公立大學不予續聘教師之法律性質，惟教師之工作權為憲法第15條規定之工作權所保障，教師依教師法第9條規定取得教師資格，並由教育部發給教師證書，得應聘於學校從事教學工作，而公立大學對於教師之聘任係受憲法第11條保障之大學自治事項，公立大學得選擇與符合聘任資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，是公立大學對其所屬教師所為解聘意思表示之性質，自與不續聘教師意思表示之性質相同，均屬基於聘任契約所為意思表示。

因此教師認為學校之解聘不合法，即係對聘任契約法律關係存否之爭執，應對該公立大學提起確認聘任法律關係存在之訴，以為救濟。

2. 公立大學以外之學校

(1) 最高行政法院110年度上字第660號判決（裁判日期：112年5月31日）

參諸近期憲法法庭111年度憲判字第11號判決於理由中…，雖僅就大學不予續聘教師決定之法律性質予以解釋，惟教師法既已框立教師與公立學校間之法律關係，公立國民小學與教師間具有聘約關係，與公立大學及其教師間之基礎法律關係，並無二致。

故在同一體系脈絡下，上開憲法法庭裁判所持見解，係由聘任契約關係而開展，則於公立國民小學解聘其教師時，亦應本於前揭憲法法庭裁判意旨，同在契約法理下進行解釋，認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分可比，亦符合行為時教師法施行細則第16條第1款將解聘定義為，聘期中由學校一方依法定程序終止聘約之意旨。

至本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議定性解聘為行政處分之見解，則為本判決所不採。

(2) 最高行政法院110年度上字第429號判決（裁判日期：112年07月17日）

憲法法庭判決雖僅就公立大學不予續聘教師決定之法律性質予以解釋，惟教師法既已規範教師與公立學校間係基於聘約關係，雙方簽立之聘約本於教師應聘及學校審查通過後予以聘任之意思合致而生，形成雙方之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。而聘期中聘約關係之消滅，除合意外，若有前述教師法第14條第1項各款法定事由發生時，係由校方予以解聘。是公立學校對其所屬教師所為解聘意思表示之性質，與不續聘教師意思表示之意思相同，均屬基於聘任契約法律關係存否之爭執，應對該學校提起確認聘任法律關係存在之訴，以為救濟。又公立國民小學與其教師間之法律關係，與公立大學並無二致，則公立國民小學解聘其教師時，亦應本於前揭憲法法庭判決意旨，認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分，自不得對該核准另提起撤銷訴訟。

3. 本文對解聘性質之評析

(1) 所以除了「公立大學」對於教師之解聘，最高行政法院係以統一見解認為，與不續聘相同，為聘任契約所為意思表示；另外，從最高行政法院110年度上字第660號與110年度上字第429判決來看，雖兩則案例事實皆係小學，但可推知公立大學以外之學校對於教師之解聘，大致上亦係基於聘任契約所為意思表示，而非行政處分才是。

(2) 故救濟方式皆為提起「確認聘任法律關係存在之訴」。

(二)停聘之性質──目前並無明確定論

1. 經憲法法院判決後，依查詢結果，目前尚未有實務見解特別針對停聘表示見解，原因之一，本文認為應是停聘後不久就會是解聘了，也沒有特別針對停聘救濟的案例，所以才沒做出類似的見解。

2. 而本文認為，三者應是一樣的解釋，畢竟沒道理說，解聘、不續聘皆非行政處分了，停聘卻是行政處分。

(三)公立大學以外之學校之不續聘──亦為基於聘任契約所為意思表示

此部分雖無實務見解直接針對公立大學以外的學校依教師法對於教師之不續聘性質表示意見。但從上述實務見解可知，由公立大學之不續聘，延伸到「非公立大學」的「停聘」亦採相同法理來看，非公立大學依教師法對於教師之不續聘，亦應認定為基於聘任契約所為意思表示。

五、結論

依照目前實務上的脈絡，本文認為可以稍微做個結論：
公立學校依教師法對於教師之解聘、停聘或不續聘，皆可認定為基於聘任契約所為之意思表示，而應對公立學校提起確認聘任法律關係存在之訴，以為救濟。

六、考古題

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[1] 參吳志光，《行政法》，新學林，十二版，2023年2月，頁372-373。

[2] 張陳弘，《行政法案例研習講義》，新學林，一版，2021年11月，頁111。

[3] 現行教師法16條：「教師聘任後，有下列各款情形之一者，應經教師評審委員會審議通過，並報主管機關核准後，予以解聘或不續聘；其情節以資遣為宜者，應依第二十七條規定辦理：……。」