作者：飛溟

發佈日期：2026年1月16日

目錄

• 壹、前言
• 貳、發展現況
• 參、困境
• 肆、精進策略

壹、前言

西元1980年代新古典經濟學興起，加以石油危機後企業轉型經驗漸受政府借鏡，在強調效率與績效管理的思潮下，受國家監督、重視營運績效與服務品質，並具一定人事與財務自主性的公法人──「行政法人」遂應運而生。其發展現況、常見迷思和精進方向，以下論析之。

貳、 發展現況[1]

行政法人乃我國推動政府再造「四化策略」中「行政法人化」之產物。嗣後，立法院三讀通過具基準法性質之《行政法人法》，規範其設立、組織、運作、監督及解散等共通事項，並作為個案行政法人組織立法指引。[2]國家表演藝術中心、國家中山科學研究院、國家災害防救科技中心等陸續成立。時至今日，行政法人設立領域遍及都市更新、資通安全、航太、原子能科技、運動訓練與科學等，國家運動產業發展中心係目前最新設置的行政法人，預計西元2026年元旦正式成立。[3]

西元2016年，高雄市政府整併高雄市立美術館、高雄市立歷史博物館、高雄市電影館，成立「三館一法人」架構之「高雄市專業文化機構」行政法人，為地方行政法人之先，[4]其後，臺南市、臺北市、苗栗縣、桃園市、新北市等縣市政府亦先後跟進，反映出地方政府嘗試透過行政法人制度進行制度創新，並藉以提升地方治理效能之期待。

參、困境

在行政法人看似蓬勃發展的同時，卻面臨些困境尚待解決[5]：

一、人力資源方面

(一) 待遇條件欠缺吸引力

行政法人人員進用雖突破國家考試限制，得聘用劇場管理、行銷企劃、舞台燈光等專業技術人才，惟投資、資訊安全等特殊專業領域，業界景氣佳且薪資差距甚大，以致攬才不易。

(二) 董監事兼任者未必了解行政法人制度，而專業人士未必具擔任意願

董監事乃行政法人治理架構中之重要單位。行政法人係期冀兼具行政機關和民間部門特點，更加專業、有效地執行特定公共事務。然而，實務上同時熟稔行政體系運作並具備民間管理經驗者相對稀缺。官員兼任者，往往傾向以行政機關既有思維監督行政法人運作；出身民間、業界者，則對公務體系未必熟稔，與主管機關互動往來，易平添疑慮和猜忌，且屬《公職人員利益衝突迴避法》規範對象，亦影響其擔任意願。

(三) 改制或設立的高度政治化決策環境

從國家資通安全研究院前身之改制與廢止等組織變動歷程中，可窺見其高度受政黨折衝影響之政治性色彩，易導致人心浮動與專業人才流失，進而可能對國家資通訊安全造成實質衝擊。[6]另原規劃由地方政府委外經營之臺中國家歌劇院，歷經多次招商不順，復因市長選舉因素推波助瀾，在文化部、臺中市政府及地方民意代表等多方角力下，最終改隸國家表演藝術中心。然而，此亦衍生難以有效回應在地文化需求，還有未能充分帶動地方藝文風氣等問題。[7]由此可見，行政法人的改制或設立過程，往往易受政治因素左右，致使理性審議與專業判斷空間受到壓縮，其制度正當性與治理效能也因此面臨挑戰。

(四) 缺乏與行政機關間人才流動的機制

自中央層級行政法人觀之，其多為新設機構，而從既有行政機關改制者相對較少。究其原因，主要在於行政機關與行政法人間人才流動機制付之闕如，尤以年資銜接和回任保障為甚，令公務員不願投身行政法人，以致行政法人人力偏重民間部門，進而使其專業和創新理念跟公部門需求間多有摩擦，預決算程序、採購和審計監督間亦需不少磨合，[8]詳待後述。

二、財務方面

(一) 預決算程序受多方監督、程序繁冗

行政法人依《行政法人法》第18條第2項及第19條規定，除受中央主管機關、立法院及審計機關等多重監督外，尚須經董監事會審議，決算亦須會計師查核簽證，整體監督強度甚高，致其專業自主性與運作彈性在實務上多所制約。

(二) 採購制度繁複和法規龐雜

我國政府採購制度繁複且法規龐雜，其並非僅止於《政府採購法》第4條及《行政法人法》第37條，尚包括為數眾多的子法、函釋，乃至各行政法人自訂之採購規章，整體規範層次多元且交錯。此外，實務運作上還牽涉中央主管機關對補助經費用途之主導與掌控，限縮行政法人辦理採購的自主性和彈性，以及審計機關與行政法人間對採購法規適用與解讀之歧異，致使採購實務執行困難重重。

(三) 與審計監督間之認知落差和行政成本

承上所述，行政法人與行政機關間人才流動有限，致使審計人員於執行稽核前，往往須先行釐清兩者在制度定位、運作模式及會計科目設計上的差異。實務上，復因審計人員輪換機制，使相關說明與解釋經常需反覆進行，無形中提高理解門檻，亦徒增溝通與行政成本。另一方面，行政法人人員對公務體系之採購和審計監督機制未必熟稔，其專業導向與創新理念在實務運作上，時與依法行政之要求產生扞格，也易加深審計人員之疑慮。

(四) 財政負擔和公共利益價值間之衡平

行政法人係新公共管理思維下之產物，其縮減政府開支、強調成本效益之理念，具體反映於「自籌率」指標之要求。社會普遍期待行政法人能自負盈虧，避免淪為行政機關之變相編制。然而，立法部門於制度設計與監督實務上，未能充分區辨行政法人與行政機關之本質差異，致使相關規範與要求同質性偏高，反而壓縮其制度彈性與治理特色。[9]

我國實務上，中央層級行政法人之財務結構與新公共管理的期待存有明顯落差。自西元2022年至2024年間，政府經費撥補不僅逐年增加，其占各年度總收入之比重亦普遍逾9成。[10]立法院預算中心針對國家中山科學研究院去年度（西元2025年）預算評估報告，指出勞務收入仍多倚賴政府部門之委託計畫；[11]另就國家資通安全研究院今年度（西元2026年）預算評估報告，也表示其自籌收入占總收入比率僅為0.07％，[12]顯見中央層級行政法人之財務自主性仍相當不足。

在地方層級方面，以臺灣地方自治史上首採「三館一行政法人」模式管理的高雄市為例，其於西元2016年規劃行政法人化時，即有10年自籌率達15％之構想。[13]截至去年（西元2025年）除高雄市立歷史博物館外，其餘館舍皆已達成原訂目標。其後改制或新設之高雄市立圖書館、高雄流行音樂中心，也分別有近12％與45％之自籌率表現。不過地方議會於監督過程中，仍對自籌率是否足以支應長期硬體修繕維護，以及人事聘用、會計與採購制度之專業性和公開透明程度表達關切。[14]

然而正如新公共管理理論本身所受之批判，由於我國中央和地方層級之行政法人多集中於文化領域，有論者即認為上開現象顯示政府欠缺文化素養，偏重功利主義及形式主義的管理思維，忽視文化難以量化的多樣性、長遠性，以及其所承載之社會責任與公共價值。[15]

肆、精進策略

(一) 建立行政法人、中央主管機關、立法院、審計機關和會計師等多方交流平臺

綜上所述，行政法人所面臨之諸多困境，往往肇因於彼此間理解不足，進而衍生顧慮與摩擦。行政法人和行政機關間，可借鑒海基會運作經驗，建構通則性的人才交流與回任機制，[16]積極吸納熟悉政府法規與行政運作之公務菁英，使其成為適時引導專業技術和創新理念，並且契合中央主管機關政策需求的關鍵主體。除了民間舉才外，亦應透過完善的員工訓練課程，增進其對公務體系的了解，以及深化依法行政之意識，方能充分展現行政法人兼具專業效能和公共利益之制度特色與治理價值。[17]

主管與監督部門應實質區辨行政法人與行政機關制度性質上的根本差異，減少同質化要求，並釐清核心政策目標，以及各方次要目的之競合關係與優先順位，落實差異化管理，精簡多方重複監督程序。在提升行政法人自主性與運作彈性的同時，維持適度制衡。

行政法人與審計機關之間應確立標準化監督體制，以避免人員輪換而增加溝通與磨合成本。經由定期溝通、共享會計科目設計與適用標準，有助於縮小認知落差、提升監督效率。此外，在文化領域行政法人之經費運用上，可嘗試結合「新績效預算制度」。該制度之中長程預算計畫可兼顧文化長遠性、支出移轉和流用顧及本身自主性；其結果導向特性，則授權各級主管運用預算裁量權即時應變，亦有助於增進行政法人專業自主性、運作彈性，使之得以更有效且細緻地回應多樣化公共需求。

(二) 簡化採購程序與明確法規適用

為提升行政法人採購效率與消弭規範適用歧異，可建立行政法人採購法規適用指引，將現行政府採購相關子法、函釋及各法人自訂採購規章納入共同框架，明確規範採購程序與適用標準，降低法規交錯、解讀矛盾所招致的實務問題。鑒於公共工程委員會近期預告將大幅修正《政府採購法》，[18]可同步檢視該指引與修法草案之銜接，以確保行政法人採購制度既符合法制精神，又能降低程序負擔、提升透明度與競爭性。

伍、結論

隨著近年新設行政法人數量持續增加，其在公共政策治理中的影響力將愈發顯著。學者研究嘗試結合「斷續均衡理論」，以描述和解釋其設立與廢止所呈現的劇烈變革現象；亦應用「場域競爭政策理論」，檢視多元政策參與者間互動行為對公共政策制定與形成之影響。在上述理論脈絡相互連結下，行政法人已成為逐漸升溫的考點之一。

行政法人不僅是我國政府再造思潮下的制度創新，更是未來政策實施與公共治理的重要實驗場域。其自身須持續精進人才延攬和培育、跨部門交流、預算運用、採購程序與監督制度等面向；與之相對地，中央主管機關、立法院與審計機關亦應同步改善既有困境和檢討制度設計，方能充分彰顯行政法人的公共價值與治理效能。