憲判字第19號大解析──
全民健保,停保、復保,保障乎?
作者:威廉
發佈日期:2023年1月9日
日前憲法法庭於聖誕節前送大家一個大禮,那就是#憲判字第19號,簡直讓考生要崩潰了….。
不囉嗦,先送上熱騰騰的判決主文:
判決主文
一、全民健康保險停保及復保制度影響被保險人權利義務,並涉及重大公共利益,其重要事項之具體內容,應有法律或法律明確授權之命令為依據,始符法律保留原則之要求。全民健康保險法施行細則第37條第1項第2款規定:「保險對象具有下列情形之一,得辦理停保,由投保單位填具停保申報表一份送交保險人,並於……出國期間,暫時停止繳納保險費,保險人亦相對暫時停止保險給付:……二、預定出國6個月以上者。但曾辦理出國停保,於返國復保後應屆滿3個月,始得再次辦理停保。」及第39條第1項第2款規定:「保險對象停保後,應依下列規定辦理:……二、預定出國6個月以上者,應自返國之日復保。但出國期間未滿6個月即提前返國者,應自返國之日註銷停保,並補繳保險費。」未有法律明確授權,即就全民健康保險停保及復保等權利義務關係重要事項逕為規範,違反法律保留原則,至遲於本判決公告之日起屆滿2年時,失其效力。
二、上開二規定就停保及復保所設要件,尚未牴觸憲法第23條比例原則,與憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權及第15條保障財產權之意旨尚無違背,亦無違憲法第7條保障平等權之意旨。
本案涉及之事實與爭點
一、案件事實(以下1.節錄自司法院憲法法庭網站)
(一) 聲請人長期旅居國外,並已依90年1月30日修正發布之全民健康保險法(下稱全民健保法)施行細則第36條第2款規定辦理出國停保。嗣於104年至105年間因入境後未辦理復保,經衛生福利部中央健康保險署(下稱健保署)命聲請人補繳健保費。聲請人不服而提起行政爭訟,經用盡審級救濟途徑後,主張臺灣臺北地方法院106年度簡字第44號行政訴訟判決所適用之101年10月30日修正發布、102年1月1日施行(即現行)之全民健保法施行細則第37條第1項第2款規定(下稱系爭規定一)及第39條第1項第2款規定(下稱系爭規定二),有牴觸憲法之疑義,於109年5月聲請解釋憲法。
(二) 簡單來說,全民健保是個強制納保的社會保險,照理來說應該全國人民納保,但全民健保法也同時考量公平性,為了避免少數國人長期旅居他國,用不到健保卻需要強制納保,所以設有一定期限不在國內得停保的規定,但同時又為了避免少數國人為了使用健保而短暫回國,設有一定期限後才能復保的規定。但本件聲請人,因近年每年春節均有回國,並不符合得毋庸強制納保的年限,故仍需強制納保,全民健保局也依上述法規要求她補繳保費,聲請人認為他回國也沒用健保,為何要付保費?並因此認為系爭規定一、二有牴觸憲法之疑義,遂提起釋憲。
二、爭點分析
(一) 是否有違法律保留原則?是!
1. 聲請人主張,系爭規定一、二,均僅是「施行細則」,不具有法律位階,該施行細則的母法也就是全民健康保險法也沒有授權行政機關卻可以依上述規定強制他繳交保費,顯然已經牴觸法律保留原則。
2. 而什麼是法律保留原則?這邊幫大家簡單科普,當人民自願組成國家,將公權力交給國家,為了防免國家獲得權力後恣意對人民又打又罵、侵害人民,憲法叔叔要求就特定事項,行政機關(也就是國家),需要依照代表人民所組成的「立法機關」所制定的「法律」來行事,以避免國家權力過大,導致反噬人民,違背了當初人民組成國家以保護自己的初衷。
3. 那什麼又是特定事項呢?我國大法官解釋第443號則採取了層級化法律保留原則的看法,認為最重要的事情必須由憲法直接明定,即便立法者對此為不同的規範亦為違憲(憲法保留);重要的事情必須由法律直接明定其內容(絕對法律保留);相對沒那麼重要的可以授權給行政機關訂立施行細則(相對法律保留),另外不重要的細節性、技術性事項則可以直接由行政機關訂立施行細則加以規範(毋須法律保留)。
4. 那什麼又是授權及授權明確性原則呢?這就牽扯到國家分權制衡下立法權和行政權的角色了。前者是為了保障人民,代表人民的角色制定法律,監督國家不能亂來;後者則是規劃政策,用執行者的角度去執行法律及政策,控管整個國家的方向和秩序,看出兩者的角色有何不同了嗎?立法權具有監督的功能但需要匯集大家的意見,將可能導致效率低落且不具執行上的專業性;行政權則具有高權的性質需要他人監督,但同時卻具有專業性,了解政策規劃和善於執行。所以,當涉及高度專業性事項時,若將所有權力都歸給立法權,將導致制定出來的法律因不具專業性可能讓行政權無所適從、難以執行,反而將使國家的行政效率、經濟成長裹足不前、欠缺彈性,並不是合理的做法。因此就某些具有專業性的事項,可以訂立母法(法律),就某些立法者可能不甚了解的部分,在母法條文的框架下,授權給行政部門制定施行細則(子法),讓母法的大框架去限制行政部門制定子法的範圍,同時在保障人民的前提下,也達到行政效率的維持,讓立法者不用對所有細節事項均須制定法律。而授權明確性原則,則是指立法機關在授權給行政部門制定施行細則時,授權目的、內容及範圍應該具體、明確,因為這樣把關的程度才夠,不至於讓行政部門權力過大,又「授權的明確程度,亦不拘泥於授權條款本身所用的文字,只要仍可由法律整體解釋認定,或可依其整體規定所表明的關聯意義為判斷,足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充時,即符合授權明確性的要求。」(參考釋字第394號)。
5. 回歸本案憲判字第19號的案件事實
(1) 大法官首先審查本件涉及的憲法上基本權,本案全民健保雖然屬於給付行政(授予人民利益),然而其具有強制性,自然可能影響人民的「保障管理自身健康風險之自主決定權」(憲22條)及財產權(憲15條),又全民健保制度設計上可能有人長期居住在國外卻為了用健保而跑回來影響大家的公平性,亦涉及平等權(憲7條)的問題。
(2) 次則,本案雖是涉及給付行政事項,看似對人民有利,然而其強制性可能涉及上述基本權的問題,而「堪認定屬攸關公共利益之重大事項,且觀其具體內容,亦顯非執行法律之細節性或技術性事項,因此應有法律或法律具體明確之授權為依據,始符憲法第23條法律保留原則之要求」(節錄自111憲判字第19號)。系爭規定一、二的停、復保規定均來自於全民健保法第103條規定之授權,然而其僅明文「本法施行細則,由主管機關定之。」而未提及停復保相關規定之隻字片語,此種概括授權顯然無法使人民可以預見,當然違反法律保留原則。
(二) 系爭規定一、二是否有牴觸憲法23條比例原則、第22條保障管理自身健康風險之自主決定權及第15條保障財產權之憲法意旨?無!
1. 大法官對此則針對兩個問題做違憲審查,一是未區分短暫返國民眾是否有真的使用健保,二是出境六個月以上辦理停保之返國人民應自返國當日復保,並在三個月後才能再停保之規範設計。
2. 就第一個問題,大法官認為鑑於全民健保是國家為履行憲法委託(憲增10條五項)之義務所設計的制度,相對於基於憲法23條之原因限制人民權利者,前者顯然具有帶給人民好處而非純粹限制人民,相對於後者自然具有較高的正當性,且大法官亦認為,此種社會保險的設計需要政治部門妥善規劃,觀察整體社會脈動做綜合考量,很難說如何設計是完美,在低度審查的前提下更很難說現行的設計已經違憲。簡而言之,就是這種高度專業性的東西,勢必不應將違憲審查的標準升高,若大法官隨隨便便就將此宣告違憲,行政部門將處處受限、無所適從!因此,大法官認為就第一個問題,應為合憲。
3. 就第二個問題,大法官則認為,此種設計在目的上,是為提供出國停保民眾短期返國期間之健康照護,並在「適度處理出國停保民眾僅短期復保就醫」,與避免「繳交保險費義務失衡之爭議」兩者間取得均衡,為重要公益。又大法官亦採取前述問題同樣的低度審查標準,認為在「考量繳納3個月保險費之負擔對人民財產權之限制低」且可以「防免短期返國復保就醫後隨即出國辦理停保之道德風險」中,這樣的規定顯然有達到和目的間的合理關聯,同為合憲之宣告。
4. 因此,大法官在此兩個問題中均為合憲之宣告!
(三)結論
1. 雖然大法官認為在制度設計此一問題上,系爭規定一、二並未違憲,然而它規定的部分不應由全民健保法「施行細則」來制定,故仍違反法律保留原則而為違憲,並宣告系爭規定一、二應該在本判字公告後屆滿兩年時,失其效力,意即讓兩年內系爭規定一、二雖仍存在,但立法者則需要在期限內將其修正,否則兩年時間一到,這個停復保制度將不復存在。
2. 最後,各位是否有想到憲訴法第52條二項的規定?!它明明說命令位階的失效期間不得超過一年阿!對此,許宗力大法官,也就是此判字的主筆法官則於判決書末回應:「查憲訴法第52條第2項後段固規定命令位階法規範定期失效,其所定期間不得逾1年,相較於法律位階法規範定期失效期間不得逾2年,之所以規定較短之定期失效期間,乃因命令之修訂不若法律修訂所需遵循程序繁複所致。是命令如因內容違憲,其回復合憲狀態以修訂命令內容本身為已足,採較短之定期失效期間自有其正當性;惟命令如因違反法律保留原則而違憲,而須修正法律始得回復合憲狀態,如仍依字面解釋,採1年之定期失效期間,勢非立法本意,準此考量,本判決爰採2年之定期失效期間,併此指明。」此項見解,值得注意。
作者簡介
威廉
|台大法研公法組
|111律師及格
