18歲公民權修憲案爭點爬梳及考點分析

作者：鄭候群（公法的斯德哥爾摩鄭候群）
發佈日期：2022年11月23日

壹、本次修憲案之背景

一、世界各國的選舉權（投票權）年齡限制現況簡介

世界各國人民究竟自幾歲開始擁有選舉權？首先我們要知道的是，關於選舉權的年齡規定，有些國家規範於憲法，如瑞士、美國、法國等；有些國家則規範於法律位階之選舉相關法規範，如日本、韓國等。但無論係規範於憲法或法律位階法規範，以2011年之統計觀察（註1），世界各國就已經係以18歲行使選舉權為主流，美國、英國、法國、德國、加拿大、義大利、澳洲、瑞典等191個國家，投票年齡皆為18歲，且日本與韓國亦分別於2016年6月及2020年1月將選舉權年齡下修為18歲。況亦不乏將選舉權年齡下修至16歲的國家，如奧地利、巴西、阿根廷等。而全世界民主國家選舉權年齡限制為20歲者只為少數，如臺灣、諾魯等。為何各國紛紛將選舉權年齡下修至18歲？論者（註2）提出，許多國家認為當65歲以上老人超過15歲以下青少年人口時，即有必要因應人口結構變化而下修投票年齡，以維持不同世代發聲的平衡，實踐「世代正義」；且目前各國風起雲湧的第二波下修至16歲運動也隨之展開。

二、曾經失敗的修憲運動？

臺灣的選舉權年齡明訂在1946年所頒布的中華民國憲法第130條規定：「年滿20歲者，有依法選舉之權，……」而早在1994年第二屆國民大會第四次臨時會、1997年第三屆國民大會第二次會議及1999年第三屆國民大會第四次會議（註3），就有數件將選舉權年齡下修至18歲的修憲提案，但未獲當時為多數黨的國民黨支持。

三、忽視釋憲要件而不被受理的釋憲聲請

在太陽花運動所造就的青年參政餘波下，丁守中等52位立委於2014年10月依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款之規定向大法官提出釋憲（可參大法官第1428次會議議決不受理案件決議，會台字第12312號）。然依當時司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款規定及釋字第603號解釋意旨，大法官認為聲請人應先行使憲法所賦予之修法權限未果後始得提出聲請，惟丁守中等人提出釋憲聲請時，同屆立法委員於同年9月早已提出憲法第130條之相關修憲案且均尚未議決，並無「修法未果」之情事。學者（註4）認為此次釋憲聲請可能浪費了推動修憲運動的能量，丁守中等人忽視釋憲要件卻要求大法官就憲法條文是否違憲做出解釋，致使大法官無從實質探討憲法第130條之爭議，或許也是2015年修憲走向失敗之原因。

貳、難道下修選舉權年齡一定要修憲嗎？憲法第130條所定20歲標準究竟是保障規定還是限制規定？

一、有學者（註5）認為，憲法第130條規定並非是限制規定，而係保障規定，蓋因選舉權的主要規定是憲法第17條，其規定的主體是「人民」，從憲法之和諧性或一致性之解釋角度觀之，應該把憲法第130條規定解釋為「最低標準」。換言之，只有「20歲以上人民」享有選舉權為憲法保留，提高選舉權年齡或是禁止國民投票的法律，都應被認定違憲；而「20歲以下之人民」仍可能解釋為「憲法允許立法者對此享有立法形成自由」，故立法者「得」下修選舉權年齡而擴張選舉人的範圍，蓋因憲法第130條未必有排斥更多選舉權人的意圖，此部分亦可參考1971年美國憲法增修條文第26條推翻Oregon v. Mitchell（400 U.S. 112 (1970)）一案（註6），明定18歲以上人民有選舉權，且並未排斥各州或地方政府選舉由州法賦予18歲以下人民選舉權（註7）；更何況此一規定乃涉及人民「權利」，而非國家「權力」，在憲法解釋上本宜從寬。

二、依據上述主張，似乎可以在現行憲法框架下，直接透過立法院進行修法，將總統副總統選舉罷免法第11條及公職人員選舉罷免法第14條規定之選舉權年齡下修至18歲即可。惟多數見解仍認為憲法第130條定應為限制規定，若擬將選舉權年齡由20歲調降為18歲，應先啟動修憲程序。

參、問題似乎出在超高修憲門檻！如何解決？

一、我國憲法增修條文之超高修憲門檻造就超剛性憲法

我國憲法為剛性憲法，修改憲法之難易度較修改法律為難，且具正當修憲程序內涵等程序義務（釋字第499號解釋參照）。更甚者，中華民國憲法增修條文第12條規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」其中公民複決門檻過高，甚至可稱為超剛性憲法，以2020年總統副總統選舉人數1931萬1105人為基數，修憲複決若想過關，至少需獲得965萬5553張有效同意票，導致此次選舉權下修18歲之修憲公民複決案並不樂觀。

二、超高修憲門檻違憲之可能

（一）超高修憲門檻違反國民主權原則，可能得宣告違憲

學者（註8）指出，既然釋字第499號解釋採取修憲有界限說，若憲法增修條文違反憲法本質，亦得宣告憲法增修條文違憲，故可據此主張修憲高門檻違反民主國原則之國民主權原則。一旦修憲門檻被宣告違憲，修憲就有機會重新開始；且若憲法增修條文第12條廢掉後，可退回到上次修憲的階段，用「功能型國大」再修憲一次，也不失為辦法。再者，釋憲遠比修憲的九百多萬的全民複決高票數，還更有機會且成本更低，不妨一試；更進一步言，另尋制憲的政治共識與全民意志，亦即新的正當性基礎，也不失為解決之方法。

（二）反對宣告超高修憲門檻違憲之見解

但對於上述宣告超高修憲門檻違憲之嘗試，亦有學者採取反對見解（註9）：首先，其認為政黨或政治人物原則上不宜主張修憲或宣告憲法條文違憲，否則將塑造出「憲法擋我就殺憲法」的文化氣氛，與憲政主義「限制政府」的精神南轅北轍；其次，「修憲高門檻牴觸自由民主憲政秩序」這個見解，可能忽視了「由司法機關執行的修憲界線說」應該要極小心地使用，避免變成大法官專政；第三，修憲門檻的高低，如同選舉制度，是釋字第721號解釋所稱「民主政治之不同選擇，反映各國政治文化之差異」的措施，而不是普世價值單一標準；最後，如認為修憲門檻高，就應有以憲法增修條文第12條之修憲程序進行全民動員的「憲法時刻」，而非流於政黨的政治計算或多數民意衝動的激情。

肆、除了公民複決門檻過高不樂觀外，將選舉權下修至18歲的修憲提案亦有結構性困境？！

一、將選舉權下修至18歲修憲提案的結構性困境

學者（註10）提出，假如是將選舉權從20歲降到18歲，真正會贊成的或許是接近18歲和不到20歲者，但他們現在並無投票權表示贊成意見；而20歲以上的人大多覺得與己不相關，多一些人投票並不會減損自己原有的投票權；但對政黨而言，必會同時考量「修憲成功對未來取得政權的影響」、「因修憲失敗而拖垮政黨聲勢」及「究竟多出來的這些人是對我黨或敵黨有利」，仔細分析後才會投入努力。

二、我們該如何看待選舉權年齡限制的議題？有什麼因素可以考量？

有學者（註11）提出，當我們在決定國家公職人員與公共政策的最低投票年齡應該以幾歲才為合理時，應知道目前各國體制是以人民必須具備「政治成熟度」才能夠行使參政權，政治成熟度對我國制憲者來說就是「識別能力」與「智識經驗」，至於如何判斷此二者之有無？最簡便、通用的方式以年齡為區分標準……但是否真能完全以年齡衡量？論者認為，只要給予足夠且適當的教育、訓練以及實踐之機會，青少年當然可以勝任投票任務，且參考我國憲法公布施行前之早期草案，並未限制選舉年齡一事以觀，更可佐證年齡並非限制國民行使選舉權之必要條件。因此論者主張應刪除憲法第130條之規定，修憲時不應再於該條規定新的年齡門檻，而應將此等選舉要件交由立法院依據社會發展狀況制定。

伍、相關例題

110年度國立臺灣大學法律學系研究所碩士班考題憲法第一題

立法院在 2020 年 10 月，已經成立修憲委員會，正式啟動修憲工程。目前各黨立法委員連署的修憲提案，已有 38 案之多。其中多數提案是調降選舉權的年齡，由二十歲改成十八歲，亦有直接刪除憲法上對選舉權年齡限制的規定，完全授權法律定之。此外，有不少提案是要廢除考試院及監察院，將其職權移轉由其他機關行使；也有考量到目前修憲程序困難，而提案降低修憲門檻。這些修憲提案公布後，引發各界許多討論。

關於調降選舉權的年齡，有人主張這根本不需要修憲，因為憲法第 130 條是規定「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」，倘若立法院通過法律允許年滿十八歲者有選舉權，未涉及任何對基本權的「限制」，並非憲法所不許。

此外，監察院與考試院的廢除，是否可能因此動搖中華民國憲法所定之行政、立法、司法、考試與監察等五院的憲法權力結構，影響五院間之權力分立與制衡，牴觸司法院釋字第 499 號解釋所設之修憲界限，也引發論辯。尤其近年來，比較憲法上不乏許多國家的最高法院或憲法法院，以修憲牴觸憲法明文或非明文的界限，而宣告修憲違憲，甚至予以廢棄。許多支持制定新憲法的團體更是認為，過去幾次的修憲，早已經將中華民國憲法修得面目全非，根本之道還是應該制定一部三權分立且與國際人權完全無縫接軌的台灣新憲法。

請你依據憲法學理及實務，詳附理由回答以下問題：
一、調降選舉權的年齡限制，是否必須修憲？可否以修法方式為之？（10%）
二、修憲是否應有界限？司法院大法官在釋字第 499 號解釋所定之修憲界是否合理？（15%）
三、修憲提案廢除考試院與監察院的五院架構，是否牴觸中華民國憲法的修憲界限？而必須以制定新憲法的方式為之？（15%）

參考法條與解釋：
中華民國憲法第 330 條：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權。除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」

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• 註1：2011年3月18日「選舉權行使年齡相關問題之探討」座談會會議紀錄王業立教授之發言。
• 註2：葉大華，第十六章 世代正義與修憲行動：十八歲公民權，收錄於《臺灣社會福利運動與政策效應：2000-2018年》，巨流圖書公司，2018年10月，頁391-392。
• 註3：許志雄，憲政轉換時期的認識與抉擇－國家定位與憲法走向的思考，收錄於《憲法秩序之變動》，元照出版，2000年10月，頁25。
• 註4：劉晏齊，從世界潮流到世代正義──下修投票年齡與青少年政治參與，政大法學評論，第165期，2021年6月，頁253-254。
• 註5：廖元豪，外人做頭家？—論外國人的公民權，政大法學評論，第113期，2010年2月，頁275-275。
• 註6：陳文政、陳偉杰、莊旻達、王上維，美國司法違憲審查正當性論辯脈絡之分析，政大法學評論，第122期，2011年8月，頁175。
• 註7：2011年3月18日「選舉權行使年齡相關問題之探討」座談會會議紀錄廖元豪教授書面意見。
• 註8：廖昱涵，讓修憲成為可能/臺大法學教授林明昕：用釋憲廢掉「超高修憲門檻」，沃草國會無雙（最後瀏覽日2022/11/22）
• 註9：廖元豪，憲法擋我，就殺憲法？（聯合報，2006.9.23民意論壇），2006年9月，元豪的憲法夢想論壇：法律是顛覆的基地（最後瀏覽日2022/11/22）
• 註10：林超駿、李念祖、葉俊榮、黃舒芃，「憲法議題該如何討論座談會」會議綜述，月旦法學雜誌，第234期，2014年11月，頁300-301。
• 註11：劉晏齊，參前註4，頁263。

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